目前，國(guó)務(wù)院43號(hào)文件和財(cái)政部87號(hào)文件等一系列中央限制地方財(cái)務(wù)政策公布，嚴(yán)格管理政府采購服務(wù)和金融市場(chǎng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等一系列文件的影響，目前城市建設(shè)用地一級(jí)開發(fā)面臨許多融資困難問題。許多地區(qū)建設(shè)用地一級(jí)開發(fā)工作由于政府超額債務(wù)、大中型企業(yè)降低杠桿等影響資金來源不足而停滯，最直接的結(jié)果是土地市場(chǎng)供應(yīng)不足，房地產(chǎn)價(jià)格上漲，系統(tǒng)整理一級(jí)開發(fā)現(xiàn)狀、問題，設(shè)計(jì)一級(jí)開發(fā)整體融資體系，解決一級(jí)土地融資問題

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義思想的推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益繁榮，房地產(chǎn)市場(chǎng)土地開發(fā)工作的開展也越來越頻繁。但是，由于中國(guó)特殊社會(huì)主義制度下的土地有償使用模式，城市建設(shè)用地分為一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)兩部分，土地一級(jí)開發(fā)是土地流入土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)，一級(jí)市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量和交易方向決定了二級(jí)開發(fā)土地市場(chǎng)的再開發(fā)和土地資源的再配置。但是，我國(guó)城市建設(shè)用地一級(jí)開發(fā)的定義、適用范圍、融資模式?jīng)]有官方概念，需要不斷從理論和實(shí)踐中吸收解決土地一級(jí)開發(fā)資金來源和融資模式的經(jīng)驗(yàn)。

一、相關(guān)概念簡(jiǎn)述

(一)城市建設(shè)用地一級(jí)開發(fā)概念

城市建設(shè)用地是指國(guó)家征收農(nóng)村和集體私有個(gè)人用地，將征收的土地變成國(guó)有土地的過程。我國(guó)特殊社會(huì)主義制度，營(yíng)造的特殊社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍，使我國(guó)土地市場(chǎng)分為國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)和集體土地使用權(quán)市場(chǎng)。其中國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)的一級(jí)市場(chǎng)以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)為主，二級(jí)市場(chǎng)以轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃土地使用權(quán)為主，一級(jí)市場(chǎng)的土地使用權(quán)可以順利轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)，順利開展抵押工作。

(二)土地儲(chǔ)備制度下的一級(jí)開發(fā)內(nèi)涵

土地儲(chǔ)備是指政府或其他公共部門根據(jù)有關(guān)土地部門規(guī)定的政策合法征收土地，開發(fā)幾年內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行必要的平整工作，出售或租賃招牌，政府控制房地產(chǎn)市場(chǎng)政府土地儲(chǔ)備制度推進(jìn)后，土地一級(jí)開發(fā)主要完成土地多通一平的基本整理和簡(jiǎn)單的前期開發(fā)。土地儲(chǔ)備包括征收土地、基本整理和開發(fā)、轉(zhuǎn)讓三個(gè)部分，土地一級(jí)開發(fā)主要是征收土地的基本整理。

(3)土地一級(jí)開發(fā)融資體系的內(nèi)涵

土地一級(jí)開發(fā)融資模式是指以出售股票、債權(quán)的方式為土地一級(jí)開發(fā)提供使用資金的金融工具，其核心內(nèi)容是提供土地一級(jí)開發(fā)所需的資金。城市土地一級(jí)開發(fā)由于項(xiàng)目建設(shè)期和收益期長(zhǎng)、項(xiàng)目融資金額大、投資風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，在實(shí)際開展融資工作面臨很多困難，相關(guān)部門解決融資困難問題，缺乏相應(yīng)的成功經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)有效手段，建立科學(xué)合理的土地一級(jí)開發(fā)融資體系是解決當(dāng)前融資困難問題的有效途徑。

二、土地一級(jí)開發(fā)和融資體系現(xiàn)狀

(一)土地一級(jí)開發(fā)現(xiàn)狀和缺點(diǎn)

1.城市建設(shè)陷入無序

政府經(jīng)常轉(zhuǎn)讓未開發(fā)的土地，政府與房地產(chǎn)公司分工明確，各自在劃分區(qū)域開展生地成為熟地的工作，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人在合同劃分區(qū)域進(jìn)行多通一平的工作，在合同劃分區(qū)域的周邊區(qū)域也開展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府負(fù)責(zé)周邊大型設(shè)施的建設(shè)、市政設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等工作。這種分工模式看起來合理，但實(shí)際上房地產(chǎn)開發(fā)人員在具體實(shí)施過程中與政府開發(fā)節(jié)奏和地區(qū)開發(fā)整體統(tǒng)一性有很大偏差。例如，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人建造了大樓，但政府的市政輔助設(shè)施跟不上進(jìn)度，該大樓與建設(shè)初期的預(yù)期價(jià)值大不相同。其主要原因是政府和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人在生地變成熟地的過程中工作存在很大差異，理念偏差，最終導(dǎo)致城市建設(shè)不協(xié)調(diào)和無序狀態(tài)。

2.土地利用率低

房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人總是以該地塊能否最大利益為核心目標(biāo)，因此必然選擇最有可能投資回報(bào)的地塊進(jìn)行開發(fā)，但政府在開發(fā)城市建設(shè)用地時(shí)多考慮以某樓盤驅(qū)動(dòng)整個(gè)地區(qū)最常見的典型例子是房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人在取得土地時(shí)多考慮自己的預(yù)期投資回報(bào)率，總是選擇自己認(rèn)為最好的地塊開發(fā)，不考慮地區(qū)整體的投資回報(bào)率，給城市留下很多角料，不僅不能提高地區(qū)整體的投資回報(bào)率，還給城市建設(shè)過程中的角料地區(qū)城市管理帶來很多影響。

(二)土地一級(jí)開發(fā)融資體系問題

1.融資主體不明確

在土地儲(chǔ)備制度大力推進(jìn)的大環(huán)境下，各地區(qū)政府基本確立了以有關(guān)部門開展土地儲(chǔ)備為核心的融資主體。但是，在整理土地和基本開發(fā)的過程中，土地一級(jí)開發(fā)的主體是土地儲(chǔ)備中心還是土地儲(chǔ)備中心出資建立的相關(guān)企業(yè)，或者土地儲(chǔ)備中心委托的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)還不清楚。如果沒有明確的融資主體，銀行、開發(fā)者、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資有很大的風(fēng)險(xiǎn)，投資失敗，資金償還主體就沒有了，有時(shí)必須放棄融資。

2.融資渠道單一

目前，我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)資金來源有自有資金、銀行貸款和財(cái)政資金三個(gè)方面。雖然有三個(gè)資金來源，但由于自己的資金和財(cái)政資金的融資金額與銀行貸款金額有很大差距，所以最主要的融資渠道是銀行貸款。融資渠道單一無形增加了銀行貸款壓力，銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)提高，用于土地儲(chǔ)備的貸款主體是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所有資金少，普遍債權(quán)率高，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力差，無形增加了銀行融資這種機(jī)構(gòu)的資金風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地儲(chǔ)備貸款時(shí)，主要以土地使用權(quán)為抵押品進(jìn)行抵押貸款，但由于一級(jí)土地沒有成功轉(zhuǎn)讓給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，該抵押在法律上沒有法律效力，貸款出現(xiàn)問題時(shí)銀行無法實(shí)現(xiàn)貸款資金。

三、土地一級(jí)開發(fā)融資體系整體設(shè)計(jì)

(一)明確各主體的定位和關(guān)系

政府在進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制時(shí)，是補(bǔ)充市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)中不能發(fā)揮的作用，也就是說政府在規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于正效，但在實(shí)際融資工作中，政府往往不能達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的積極作用如若要完善我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)融資體系，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造“正效應(yīng)”，首要解決的還是確立我國(guó)土地開發(fā)的主體，且應(yīng)明確該主體與政府相關(guān)部門的關(guān)系與資金往來方式和各部門、機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容。例如，土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)土地征用、整體與基本開發(fā)、出讓的工作，且根據(jù)整體規(guī)劃方案及相關(guān)要求，制定一套適用于土地一級(jí)開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，且在各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)后才可進(jìn)行進(jìn)一步開發(fā)。

(2)利用債權(quán)、所有權(quán)建立融資體系

根據(jù)財(cái)務(wù)學(xué)相關(guān)理論，所有權(quán)融資適用于投資收益不確定的項(xiàng)目，債權(quán)融資適用于投資收益穩(wěn)定、投資收益率高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。由于土地一級(jí)開發(fā)具有投資期望不明確、建設(shè)周期和投資周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此利用債權(quán)、所有權(quán)進(jìn)行融資，建立科學(xué)合理的融資體系，往往能達(dá)到有效融資的目的。融資體系主要包括財(cái)政撥款、銀行貸款、其他金融工具。一般來說，政府財(cái)政資金額少，無法滿足實(shí)際資金需求的銀行，土地儲(chǔ)備貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)高，銀行對(duì)土地一級(jí)開發(fā)主體有很多限制，存在制度、流程、風(fēng)險(xiǎn)多方面的障礙，銀行貸款金額的比例逐年下降。因此，必須依靠我國(guó)特有的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和土地一級(jí)開發(fā)對(duì)資金的需求特點(diǎn)，開發(fā)適合我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)融資體系的金融工具。

(3)土地儲(chǔ)蓄中心在土地一級(jí)開發(fā)過程中，政府因自己專業(yè)能力不足，需要委托專業(yè)土地儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)征收和轉(zhuǎn)讓相關(guān)土地。然而，由于征地過程中涉及到拆遷、補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)工作，利益體多方面，賠償金額巨大等原因，只有政府出面才能妥善完成這項(xiàng)工作，為了便于專業(yè)土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)開展土地征收工作，土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一定政府給予的土地征收、拆遷相關(guān)工作的權(quán)利。完成土地基本整理工作后，政府應(yīng)根據(jù)土地市場(chǎng)整體情況科學(xué)分配征收土地，用強(qiáng)有力的手段控制土地市場(chǎng)，影響土地價(jià)格，達(dá)到控制房地產(chǎn)市場(chǎng)整體價(jià)格的目的。政府通過控制土地轉(zhuǎn)讓數(shù)量和效率，控制土地相關(guān)收益，實(shí)現(xiàn)各主體經(jīng)濟(jì)利益的合理分配。

由于我國(guó)特殊的社會(huì)主義制度決定了特殊的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也形成了獨(dú)特的社會(huì)主義土地制度，雖說與國(guó)外的土地制度不同，但其他國(guó)家在一級(jí)土地上開展融資工作的成功經(jīng)驗(yàn)依然值得借鑒和思考。明確一級(jí)土地開發(fā)融資的主體，尋找最適合中國(guó)的城市一級(jí)土地融資模式，依舊是研究工作的重心。土地一級(jí)開發(fā)的融資體系研究需要相關(guān)研究部門和研究人員積極推進(jìn)，使用更多的金融工具完善中國(guó)的融資環(huán)境。