土地資源是人類利用的所有自然資源中最寶貴和最基本的資源之一，對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。為了促進(jìn)中國宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，2003年國家正式啟動(dòng)土地政策參與宏觀調(diào)控，城市建設(shè)用地在不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間的差異化配置是土地政策參與宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，節(jié)約集約利用城市建設(shè)用地，提高城市建設(shè)用地配置效率具有積極作用。國土資產(chǎn)發(fā)行(2012)141日《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差異化管理的意見》指出，為了更好地發(fā)揮計(jì)劃的規(guī)制和引導(dǎo)作用，必須實(shí)行差異化用地政策，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的實(shí)際和用地特征，統(tǒng)一安排用地計(jì)劃。

一、城市建用地供需均衡分析

我國城市土地屬于國家所有，政府直接控制土地一級(jí)市場。因此，政府可以通過土地利用計(jì)劃和土地利用計(jì)劃等手段直接向不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))提供城市建設(shè)用地，城市建設(shè)用地的提供也成為政府差異化配置城市建設(shè)用地的直接途徑。但是，城市建設(shè)用地的供求平衡不僅取決于城市建設(shè)用地的供給，還取決于城市建設(shè)用地的需求，政府利用差異化的財(cái)政政策和貨幣政策影響需求者對(duì)土地的需求，也可以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地在不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))之間的差異化配置。但是，不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))間城市建設(shè)用地需求的控制只能間接地影響城市建設(shè)用地供求平衡點(diǎn)。因?yàn)樨?cái)政政策和貨幣政策對(duì)投資的影響間接地影響著對(duì)土地的需求。

在初始點(diǎn)，城市建設(shè)用地的供給和需求平衡的情況下，政府要增加該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地的平衡數(shù)，從城市建設(shè)用地的供給角度來看，政府可以通過土地利用計(jì)劃和土地利用計(jì)劃等直接向該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))提出城市建設(shè)用地的供給指標(biāo)，使該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地的供給曲線移動(dòng)，如果需求曲線沒有變化，城市建設(shè)用地的供給平衡點(diǎn)就會(huì)發(fā)生變化，該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地區(qū)的供給數(shù)量增加的情況下，城市建設(shè)用地區(qū)的需求擴(kuò)大等因此，城市建設(shè)用地的差異化配置可以從城市建設(shè)用地供應(yīng)的角度(即直接路徑)實(shí)現(xiàn)，也可以從城市建設(shè)用地需求的角度(即間接路徑)實(shí)現(xiàn)。

二、直接路徑-城市建設(shè)用地供應(yīng)控制

路徑是完成某個(gè)目標(biāo)的路徑，是該目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的核心特征。因此，城市建設(shè)用地配置的路徑可以理解為提高城市建設(shè)用地利用效益，中央政府根據(jù)一定的手段將城市建設(shè)用地差異化配置的路線。在城市建設(shè)用地布置過程中，參與差異化安置路徑的安置手段主要有土地使用規(guī)劃、土地使用規(guī)劃、土地使用審批和土地使用執(zhí)法。土地使用規(guī)劃在整個(gè)城市建設(shè)用地配置手段中起到宏觀控制的作用，土地使用規(guī)劃是落實(shí)城市建設(shè)用地指標(biāo)體系的具體手段，同時(shí)兩者都是政府在土地使用審批過程中的依據(jù)，而土地使用執(zhí)法在土地使用規(guī)劃、規(guī)劃和審批實(shí)施過程中起到重要的保障作用。

城市建設(shè)用地配置直接路徑的特點(diǎn)是中央政府采取行政手段，即指令性控制，通過行政干預(yù)直接配置城市建設(shè)用地，提高城市建設(shè)用地利用效益。因此，城市建設(shè)用地供應(yīng)的控制成為中央政府差異化配置城市建設(shè)用地的直接途徑。

1.制定差異化城市建設(shè)用地指標(biāo)。由于城市建設(shè)用地的有限性，政府為了最大限度地提高城市建設(shè)用地的利益，城市建設(shè)用地在不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))之間的供應(yīng)表現(xiàn)出差異，必須根據(jù)各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))自身的發(fā)展?fàn)顩r分配城市建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，地理學(xué)的第一定律表明，在空間上，幾乎所有的東西都存在或強(qiáng)或弱的空間關(guān)聯(lián)性，這意味著中國城市建設(shè)用地在空間上有溢出性，在產(chǎn)業(yè)之間有集中性。因此，政府在制定各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地利用指標(biāo)時(shí)，不僅要考慮各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))本身的發(fā)展情況，還要考慮各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))的空間溢出性，合理控制城市建設(shè)用地指標(biāo)，縮小各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))的邊際生產(chǎn)率差異，提高城市建設(shè)用地利用效率和配置效率。此時(shí)，制定各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地指標(biāo)的手段主要有土地利用計(jì)劃和土地利用計(jì)劃，特別是年度土地利用計(jì)劃，可以直接控制往年各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地配置指標(biāo)。

三、間接路徑-城市建設(shè)用地需求控制

直接路徑從中央政府控制不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地供給的角度分析，城市建設(shè)用地供求平衡的數(shù)量不僅由供給決定，還受到城市建設(shè)用地需求的影響，中央政府差異化配置城市建設(shè)用地，包括土地利用計(jì)劃和土地利用計(jì)劃等行政手段中央政府制定差別化財(cái)政政策和貨幣政策，影響對(duì)土地的投資，從而產(chǎn)生差別化的用地需求，進(jìn)而影響城市建設(shè)用地均衡數(shù)量，因此間接路徑是從中央政府調(diào)控不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的城市建設(shè)用地需求的角度分析。1.對(duì)地方政府需求的影響。

2.對(duì)企業(yè)或個(gè)人需求的影響。企業(yè)可以通過協(xié)商、招標(biāo)、拍賣、招牌等形式獲得土地使用權(quán)，但需要支付大量土地有償使用費(fèi)和相關(guān)稅收，以房地產(chǎn)企業(yè)為例，房地產(chǎn)企業(yè)涉及的稅收種類包括企業(yè)所得稅、土地增值稅、營業(yè)稅、教育費(fèi)附加、房地產(chǎn)稅、耕地占有稅、印花稅等11項(xiàng)稅收。因此，中央政府制定差異化財(cái)政政策和貨幣政策當(dāng)然會(huì)影響企業(yè)在不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))之間進(jìn)行選擇性投資，引起差異化用地需求，影響城市建設(shè)用地供求的平衡數(shù)。個(gè)人來說，通常通過在市場上購買房地產(chǎn)購買城市建設(shè)用地使用權(quán)，購買房地產(chǎn)是相對(duì)較大的費(fèi)用，無論是銀行貸款、自己的資金支付還是其他融資渠道，差異化的財(cái)政政策和差異化的貨幣政策都會(huì)在一定程度上影響個(gè)人對(duì)房地產(chǎn)的需求，間接地影響城市建設(shè)用地的需求。因此，中央政府可以通過制定差異化的財(cái)政政策和差異化的貨幣政策來實(shí)現(xiàn)各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))差異化的用地需求。

四、結(jié)語

綜上所述，由于城市建設(shè)用地均衡數(shù)量是在供給和需求的共同作用下形成的，因此城市建設(shè)用地供需均衡的數(shù)量并不僅僅由供給決定，它還受到對(duì)城市建設(shè)用地需求的影響。中央政府可以通過直接渠道或間接渠道差異化配置城市建設(shè)用地，直接渠道配置的手段包括土地使用計(jì)劃、土地使用計(jì)劃、土地使用審批和土地使用執(zhí)法等行政手段，間接渠道配置的手段包括財(cái)政政策和貨幣政策等經(jīng)濟(jì)手段。中央政府一是直接路徑，利用土地利用計(jì)劃、土地利用計(jì)劃直接控制各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地指標(biāo)二是間接路徑，制定差異化財(cái)政政策和差異化貨幣政策影響地方政府和企業(yè)和個(gè)人對(duì)土地投資的影響，差異化用地需求因此，中央政府可以通過直接路徑和間接路徑的共同作用，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的差異化配置，提高城市建設(shè)用地的配置效率和利用效益。